Fideicomiso de Titularización del Benemérito Cuerpo de Bomberos
Licda. Natalia Mata Blanco. Gerente Banca Inversión. INS VALORES
El de junio del año 2015 se suscribió el Fideicomiso de Titularización del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica. Este Fideicomiso nació a la vida jurídica con un objeto específico de dotar al Cuerpo de Bomberos de dos estaciones ubicadas en el sector norte y sur del casco metropolitano del Cantón Central de la provincia de San José, denominadas “Metropolitana Norte” y “Metropolitana Sur”, cuya construcción fue declarada de interés público mediante el decreto ejecutivo No. 38902-MP.
Con el desarrollo de dicho proyecto de infraestructura, se pretendía satisfacer una necesidad pública relacionada directamente con los servicios que le fueron encomendados al Cuerpo de Bomberos en su Ley No. 8228. El proyecto para la adquisición, construcción y equipamiento de la Estación Metropolitana Norte y Sur utilizó como esquema de financiamiento el mecanismo de la titularización.
Dicho Fideicomiso constituyó en aquel momento un hito para el mercado de valores, ya que marcó el fin de un periodo de estancamiento en la utilización del mercado de valores como mecanismo de financiamiento para el desarrollo de infraestructura que se encontraba paralizado desde el año 2008. Asimismo, fue el primer vehículo de titularización autorizado por la Superintendencia General de Valores bajo Reglamento sobre procesos de Titularización[1], normativa aprobada en el año 2014 por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) que correspondió a un paquete de reformas normativas que se realizaron en dicho año con la finalidad de optimizar las normas existentes y brindar mayor seguridad jurídica a los participantes respecto del financiamiento de infraestructura por medio del mercado de valores.
Hoy cinco años después de su constitución hacemos un recorrido por la estructura del Fideicomiso de Titularización desde la experiencia del Fideicomiso del Cuerpo de Bomberos, tomando en cuenta sus características particulares, como fideicomiso del ámbito privado regido por reglas del sector público y emisor de valores de oferta pública.
I. Contrato de Fideicomiso
El fideicomiso se enmarca en la categoría de los contratos de confianza, en el tanto el fideicomitente, de forma libre y voluntaria, encarga la ejecución de determinados fines a un fiduciario, para lo cual transmite a un patrimonio separado bienes o derechos en carácter de propiedad limitada o restringida.
En Costa Rica el contrato de fideicomiso se encuentra regulado en el Código de Comercio, el cual enmarca al fideicomiso como un contrato comercial, donde amparado al principio de autonomía de la voluntad, permite a los contratantes determinar sus derechos y obligaciones, limitándose la ley a definir los parámetros generales dentro de los cuáles pueden comprometerse. En ese entendido la figura del fideicomiso resulta amplia y flexible, capaz de ajustarse a los intereses o necesidades que las partes tengan.
El Código de Comercio en su artículo 633 estipula que: “por medio del fideicomiso el fideicomitente transmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos; el fiduciario queda obligado a emplearlos para la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo”. El alcance de dicho artículo se complementa con el 634 del mismo cuerpo de leyes, que impone la constitución del patrimonio autónomo conformado por los bienes fideicometidos, los cuales podrán ser de cualquier tipo, siempre y cuando se encuentren dentro del comercio de las personas, y su destino sea exclusivamente para la consecución de los fines del negocio.
El patrimonio separado garantiza que los bienes fideicometidos y otros que puedan generarse en el transcurso del fideicomiso, se destinen de forma exclusiva a la consecución de los fines del contrato. Asimismo, implica que los bienes fideicometidos ingresan a una esfera de dominio especial representada por el patrimonio separado, cuya administración está a cargo del fiduciario, sin que eso implique una confusión patrimonial con otros bienes y derechos que detente el fiduciario en su condición personal. De esta forma se protege el patrimonio del fideicomiso de eventuales acciones dirigidas contra el fideicomitente; así como también, se protege el patrimonio del fiduciario de actuaciones ajenas a la ejecución de los fines del contrato. Es decir, el objetivo final del patrimonio autónomo es lograr una separación patrimonial entre los bienes del fideicomiso, fideicomitente y el fiduciario, ya que es el dicho patrimonio el llamado a responder por los efectos propios del fideicomiso.
II. Fideicomiso de la Administración Pública
Hoy en día no existe una legislación exclusiva para normar los llamados “fideicomisos públicos”, no obstante, sobre la utilización de los fideicomisos por parte de la Administración Pública, los órganos contralores de la función pública se han referido sobre la actividad pública y al manejo de recursos públicos por este medio. Por ello resulta relevante referirse a la posición de la Contraloría General del República respecto a estos fideicomisos.
De conformidad con los criterios externados por la Contraloría General de la República, se consideran fideicomisos de naturaleza pública, aquellos en los que la Administración Pública (en sentido amplio), transmite a un fiduciario, un recurso público, con el fin de que este lo utilice de forma legal y legítima según dicte la Administración con el objetivo de satisfacer un interés público.
La Administración Pública, fundamentada en el artículo 3 de la Ley de Contratación Administrativa, puede utilizar de los fideicomisos para perseguir la consecución de los fines que el ordenamiento jurídico le impuso mediante la transferencia de recursos al patrimonio autónomo, esto siempre y cuando no se utilice como una forma incorrecta de vaciar el contenido de la actividad sustantiva de la Administración. Por ello tales contratos, a pesar de pertenecer al ámbito privado, deberán someterse a las instancias de control propias de la Administración Pública y en lo relativo a la contratación, deberá regirse por los principios generales que de la contratación administrativa.
En este tipo de fideicomisos, si bien existe responsabilidad del fiduciario sobre el patrimonio fideicometido, el responsable final ante el Estado será la Administración fideicomitente, no pudiendo desvincularse del manejo que se le dé a los mismos, sino que por el contrario debe ejercer una función de vigilancia constante y oportuna sobre los respectivos recursos.
El Fideicomiso de Titularización del Cuerpo de Bomberos, se encuentra dentro de la categoría de fideicomiso público, ya que tanto el Cuerpo de Bomberos, órgano de desconcentración máxima del Instituto Nacional de Seguros (INS) como los recursos que son cedidos de forma incondicional e irrevocable al Fideicomiso de Titularización, tienen naturaleza pública. Ello implica que el Fideicomiso de Titularización se encuentra bajo un régimen de fiscalización más estricto en cuanto a la administración de sus recursos, tanto por parte de la Administración fideicomitente, a saber, el Cuerpo de Bomberos, como por parte de la Contraloría General de la República.
III. Titularización
La titularización es una técnica financiera que consiste en ceder incondicionalmente a un vehículo de propósito especial, flujos de ingreso que se constituyen en los activos subyacentes para ser transformados en valores, que posteriormente son vendidos a los inversionistas.
El vehículo de propósito especial o SPV por sus siglas en inglés (Special Purpose Vehicle), es una estructura jurídica creada exclusivamente para cumplir una función específica, como separar patrimonial y legalmente un activo o grupo de activos subyacentes de una entidad originadora y constituirse en el emisor de valores de oferta pública. En nuestro país, se admiten como SPV`s los fideicomisos, los fondos de inversión y las universalidades.
El originador, es la persona jurídica que genera los activos subyacentes que pueden ser cedidos a un SPV con el fin de que sean titularizados. Se entiende como activo subyacente, los flujos de ingreso o conjunto de activos generadores de flujos de ingreso a partir de los cuales se estructura la titularización. Estos, tienen como característica fundamental ser periódicos, cuantificables y predecibles, para que puedan formar parte de procesos de titularización y se destinan primordialmente al pago de los valores emitidos y gastos inherentes del SVP.
Las características generales de la titularización se pueden resumir de la siguiente manera:
i. Se trata de un mecanismo de financiamiento, por cuanto implica la transformación de activos ilíquidos no negociables en el mercado de valores en valores transables.
ii. Implica una cesión incondicional de activos o derechos por parte de la entidad originadora, a un patrimonio separado, mediante un SPV.
iii. Los activos cedidos deben de servir de respaldo a la emisión.
iv. Los activos susceptibles de titularización, pueden ser flujos de ingreso existentes o un conjunto prefijado de activos y sus flujos de ingresos, actuales o futuros, siempre y cuando sean periódicos, cuantificables y predecibles.
v. La entidad originadora debe ser titular de los flujos cedidos o del conjunto prefijado de activos y sus flujos cedidos.
IV. Fideicomiso de Titularización del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica
En procura de mejorar la atención a las emergencias en el Área Metropolitana del Cantón Central de San José, el Cuerpo de Bomberos realizó varios estudios en los que se determinó que a causa del incremento de las estructuras comerciales en la zona, al hacinamiento poblacional y deterioro de las estaciones de bomberos que atienden el sector, resultaba necesario aumentar el tamaño de las estaciones y reubicarlas en sectores que cuenten con acceso inmediato a las rutas estratégicas para la óptima movilización dentro de dicha área. En atención de lo anterior, se concluyó que la respuesta a dichas necesidades era creación de dos Mega-estaciones que le permitan mejorar los tiempos de respuesta a las emergencias, así como albergar la maquinaria necesaria y el personal requerido para la atención de siniestros y emergencias. El plan consistió en fusionar la Estación Central y la Estación de Barrio México en la Estación Metropolitana Norte y la Estación de Barrio Luján en la Estación Metropolitana Sur, ambas Mega-estaciones se reubicarían en sectores que fueron seleccionados mediante estudios geográficos considerando los niveles de riesgo de la zona y la facilidad de acceso a carreteras.
Producto de la necesidad organizacional de contar con los recursos financieros necesarios para gestionar la adquisición, construcción y equipamiento de las instalaciones requeridas, el Cuerpo de Bomberos de la mano de la unidad de Banca de Inversión de INS Valores Puesto de Bolsa S.A., realizó un análisis de las diversas opciones de financiamiento existentes en el mercado, entre las diversas posibilidades de financiamiento estaban operaciones de crédito directo primordialmente bancario y el financiamiento a través del mercado de valores por medio de la titularización de flujos futuros. Del análisis realizado la organización optó por la estructuración de un Fideicomiso de Titularización de Flujos Futuros.
Frente a mecanismos tradicionales de financiamiento la titularización presentó para el Cuerpo de Bomberos las siguientes ventajas:
a. No se genera endeudamiento para el Cuerpo de Bomberos.
b. La flexibilidad para la estructuración de las emisiones de deuda permite al Cuerpo de Bomberos adecuar su flujo de caja sin afectar su operación normal, ni otros proyectos que se desarrollan a lo interno de la organización. Constituye un financiamiento hecho a la medida de la institución.
c. Se genera una redistribución de los riesgos del proyecto, por cuanto el patrimonio del Fideicomiso responde por las obligaciones contraídas para el desarrollo del proyecto y su financiamiento.
d. La separación patrimonial brinda seguridad tanto al Cuerpo de Bomberos como a los inversionistas, en el tanto que en caso de un incumplimiento responde únicamente el patrimonio del Fideicomiso sin que pueda extenderse al Cuerpo de Bomberos la responsabilidad. Por otra parte, los inversionistas tienen certeza que los flujos cedidos al Fideicomiso se utilizan primordialmente para la atención de sus obligaciones y su uso no puede ser desviado por el Cuerpo de Bomberos, así como también cuentan con reglas claras para la liquidación del fideicomiso en caso de default.
e. El fideicomiso implica un mecanismo más ágil para la adquisición de los bienes inmuebles, y para la contratación de los procesos de diseño y constructivos, sin que implique desaplicar reglas de control en el manejo y administración de recursos.
f. Cumplido el propósito del SPV y honradas las obligaciones por éste contraídas, los activos que conformen el patrimonio de este se traspasarán al Cuerpo de Bomberos.
El Fideicomiso de Titularización del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, tiene como objeto la adquisición, construcción y equipamiento de las Estación de Bomberos Metropolitana Norte y Metropolitana Sur. Para la constitución del SPV, el Cuerpo de Bomberos en su condición de originador y titular del flujo compuesto por el 4% de las primas sobre todos los seguros que se venden en Costa Rica (inciso a. del artículo 40 de la Ley 8228), cedió de manera incondicional e irrevocable por un plazo de cinco años una porción de estos al Fideicomiso de Titularización (ver cuadro Nº 1).
Cuadro Nº 1
Los montos cedidos al Fideicomiso constituyen el activo subyacente a titularizar, es decir el flujo futuro a partir del cual se estructura la titularización para brindar el contenido financiero para el pago de las emisiones, así como para el pago de los gastos financieros y operativos adquiridos por el Fideicomiso de Titularización.
En octubre del 2015, mediante la resolución SGV-R-3080, quedó autorizado para realizar oferta pública de valores de cinco emisiones de bonos por un total de ¢13.750.000.000.
NOMBRE DE LA EMISIÓN
Con el producto de la captación el Fideicomiso adquirió los bienes inmuebles en que albergan las estaciones metropolitanas, contrató el diseño y la construcción de la obra gris.
En el 2018, dado los beneficios obtenidos por el Cuerpo de Bomberos con la figura de la titularización, se planteó a la Superintendencia General de Valores (SUGEVAL) solicitud de autorización para realizar un nuevo paquete de emisiones de oferta pública para el financiamiento de los costos finales de las obras y el equipamiento, para lo cual se propuso realizar una segunda cesión de flujos independiente a la primera para sustentar el nuevo paquete de emisiones, asimismo se procuró mantener las condiciones de los tenedores de emisiones vigentes para no desmejorar su posición de crédito. Lamentablemente, SUGEVAL no autorizó el segundo paquete de emisiones, argumentado que el artículo 5 del Reglamento de Titularización únicamente admite la inclusión de posterior de nuevos activos subyacentes al SPV cuando dicha circunstancia hubiese sido planeada de previo al inicio de la titularización y se hubiese revelado en el prospecto. En virtud de que esa posibilidad no fue contemplada originalmente, pese a que no se desmejoraba la condición de los tenedores de las emisiones la autorización fue denegada. Para usar nuevamente el financiamiento por medio del mercado de valores la opción para el Cuerpo de Bomberos era crear otro SVP para un nuevo proceso de titularización, lo cual resultaba no sólo ineficiente, sino que también inviable.
En virtud de la negativa obtenida, el Fideicomiso buscó otros mecanismos de financiamiento, siendo que, mediante reforma al contrato de Fideicomiso se habilitó la posibilidad de financiamiento con crédito, dando como resultado la formalización en el 2019 de un contrato de préstamo con el Instituto Nacional de Seguros por el monto de ¢8,625 millones por un plazo de cuatro años, mismo que se sustenta con una segunda cesión de flujos independiente a la que sustenta las emisiones de bonos.
Al cierre de julio del 2020, el Fideicomiso del Cuerpo de Bomberos canceló en su totalidad las Series A, B,C y D, quedando únicamente vigente y en circulación la serie E por un monto de ¢2,000 millones cuyo vencimiento es en octubre del 2020, con lo cual se culminará exitosamente la titularización y se finiquitará la primera cesión de flujos.
Las Mega-estaciones en encuentran un alto porcentaje de avance, se tiene planificada la entrega totalmente equipadas para su uso en el mes de octubre del 2020, vale recalcar que originalmente se tenían previstas para el junio del 2020 pero la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19 generó algunos atrasos en la obra.
En octubre del 2020 hará entrega al Cuerpo de Bomberos la Estación Metropolitana Norte y Sur, y se pagará la última emisión de valores, culminando de forma exitosa el proceso de titularización. El Fideicomiso continuará vigente hasta el año 2021 en que vence el contrato de préstamo con el INS y culminará la segunda cesión de flujos que respaldaba dichos pagos.
Como parte del equipo de estructuración de Banca de Inversión de INS Valores Puesto de Bolsa que tuvo a cargo el proceso de titularización del Fideicomiso, puedo concluir que éste representa un verdadero caso de éxito de financiamiento de proyectos de infraestructura a través del mercado de valores. La titularización no sólo es una opción viable, sino que además presenta ventajas operativas y financiarías para la gestión de los recursos. Resta aún camino por recorrer, principalmente respecto a la interpretación o ajustes que deben realizarse a las normas que rigen la materia, a efectos de hacer los procesos más flexibles y moldeables a la realidad de los proyectos, sobre todo considerado que no toda circunstancia puede preverse desde el inicio de un proyecto.
Referencias.
Revistas
- Mata, N (julio, 2010). Fideicomisos de Titularización en el Mercado Costarricense. Revista Iberoamericana de Mercado de Valores. http://www.rimv.org/es/revista-2010-julio/sumario/40
Leyes
- Código de Comercio, ley No. 3284 del veinticuatro de abril de 1964. Publicado en La Gaceta No. 119 de 27 de mayo de 1964. Asamblea Legislativa Costa Rica.
- Ley de Contratación Administrativa, ley No. 7494 del 2 de mayo de 1995. Publicado en el Alcance No. 20 a La Gaceta No. 110 de 8 de junio de 1995. Asamblea Legislativa Costa Rica.
Reglamentos
- Reglamento sobre Procesos de Titularización. Aprobado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero en el artículo 13 del acta de la sesión 1124-2014, celebrada el 8 de setiembre del 2014. Publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 190 del 3 de octubre del 2014.
Criterios
- Contraloría General de la República, Criterio CGR 1420 (FOE-AM-62) de 13 de febrero del 2002.
- Contraloría General de la República, Criterio CGR 7233 (DCA 2252) de 5 de julio del 2007.
- Contraloría General de la República, Criterio CGR 739 (DCA-323) de 30 de enero del 2008.
[1] Aprobado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero en el artículo 13 del acta de la sesión 1124-2014, celebrada el 8 de setiembre del 2014. Publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 190 del 3 de octubre del 2014.